Le Protocole sur la libre circulation des personnes : Les moyens d’aller de l’avant

Interview d’un invité : Alan Hirsch 

Professeur émérite de politique et de pratique du développement à la Nelson Mandela School of Public Governance, Université du Cap. 

Comment expliquer la réticence des pays à s’engager vis-à-vis du Protocole sur la libre circulation des personnes, alors qu’ils sont si nombreux à avoir ratifié la ZLECAf ? 

Plusieurs facteurs expliquent cette situation. Premièrement, il n’était pas si difficile pour un pays de ratifier la ZLECAf, vu que les pays avaient déjà convenu que le libre-échange n’entrerait pas en vigueur tant que plusieurs questions sensibles n’auraient pas été réglées : règles d’origine, listes des concessions tarifaires et listes des engagements concernant les cinq secteurs de services prioritaires (services aux entreprises, communications, finances, tourisme et transports). Certaines de ces questions n’ont pas encore été finalisées. En revanche, le Protocole sur la libre circulation des personnes devait entrer en vigueur dès que 15 États membres auraient ratifié le traité et déposé leurs instruments de ratification à Addis-Abeba.

Cela dit, le Protocole n’est applicable qu’aux pays qui l’ont ratifié. Par ailleurs, seule la première des trois phases du Protocole devait entrer en vigueur dans un premier temps. En outre, les garanties du Protocole permettent aux pays de suspendre le Protocole si leurs préoccupations ne peuvent être résolues dans le cadre normal des procédures d’immigration.

Cette réticence est également liée à la crainte d’un risque de déstabilisation. Certains des pays les plus riches d’Afrique craignent d’être confrontés, après l’entrée en vigueur du Protocole, à un afflux soudain de migrants économiques peu qualifiés en provenance des pays plus pauvres de ce vaste continent. En fait, le Protocole prévoit des garanties de protection contre ce phénomène. Pourtant, cette perception demeure, et très peu de pays riches ont signé le Protocole, sans parler de sa ratification. 

Certains pays estiment qu’il faut encore instaurer des systèmes adéquats de recensement de la population, de délivrance de passeports, d’échange de casiers judiciaires, conclure des accords d’extradition et des formes similaires de coopération dans les pays ou entre un grand nombre de pays.

Même le terme « libre circulation » prête à confusion. Bien que le Protocole s’abstienne expressément de faire référence à la possibilité de se déplacer hors du cadre de la législation de l’État d’accueil, certains pays semblent craindre que cela entraîne la circulation non réglementée sur leur territoire.

À mon avis, la feuille de route qui accompagnait le Protocole sur la libre circulation des personnes était trop ambitieuse. Cela n’a fait qu’ajouter à la panique injustifiée.

Quelles garanties le Protocole offre-t-il aux pays qui craignent de perdre le contrôle des migrations vers leur territoire ?

Premièrement, les États qui adhèrent au Protocole peuvent émettre des réserves sur certains éléments du Protocole. Deuxièmement, ils peuvent ajouter des procédures pour certaines catégories de migrants. Troisièmement, dans certaines circonstances, le Protocole peut être suspendu. Enfin, quatrièmement, les États sont autorisés à se retirer du Protocole.

Comment le Protocole fait-il la distinction entre l’entrée sans visa pour les visiteurs de courte durée, et le droit à des séjours de plus longue durée, à l’emploi et à la résidence ?

Le processus de mise en œuvre du Protocole comporte trois phases. Au début, seule la phase I sera activée pour les pays ayant pleinement ratifié le Protocole. En fait, la phase I permet aux visiteurs de bénéficier d’un accès sans visa pendant trois mois. La phase II autorise la résidence et n’entrera en vigueur qu’à partir du moment où le Conseil exécutif de l’Union africaine aura examiné la mise en œuvre de la phase I et accepté d’appliquer la phase II. La phase III donne le droit d’établir une entreprise. Comme la phase II, la phase III n’entrera en vigueur qu’à partir du moment où le Conseil exécutif de l’Union africaine aura examiné la mise en œuvre de la phase précédente - la phase II - et accepté d’aller de l’avant.

Au cours de l’une ou l’autre de ces phases, un gouvernement hôte peut exiger que les étrangers demandent un permis de travail et peut gérer ces permis de travail dans le cadre de sa législation nationale. Cela dit, je peux comprendre que les responsables gouvernementaux aient du mal à comprendre comment toutes les pièces s’assemblent, surtout lorsqu’il s’agit de questions de sécurité.

Quel rôle jouent les blocs régionaux en faveur de la libre circulation des personnes ? Les réformes régionales en matière de visas s’étendent-elles parfois à des pays n’appartenant pas à un bloc régional ? 

Certains blocs régionaux ont déjà bien avancé dans la levée des restrictions aux mouvements transfrontaliers. Les deux régions les plus avancées, la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) et la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) autorisent dans certains cas les déplacements transfrontaliers sans passeport dans leur espace. Ces blocs s’orientent même vers l’adoption de passeports régionaux.

Ce qu’il y a d’intéressant et d’important, c’est qu’au sein de chaque région, les pays peuvent aller de l’avant sans attendre les autres membres du groupement régional. Un récent rapport^* adressé à l’Union africaine sur l’intégration régionale au sein de la CAE indique que « la migration du passeport national vers un passeport de la CAE est en cours, mais tous les États ne délivrent pas le passeport régional. Au sein de la CAE, les citoyens du Kenya, du Rwanda et de l’Ouganda se déplacent librement entre les trois pays en utilisant soit leur carte d’identité nationale, soit le passeport de la CEA. C’est le résultat de la suppression des restrictions sur la mobilité promulguée par les chefs d’État en 2013. En revanche, la Tanzanie et le Burundi exigent un passeport pour les Africains de l’Est. La libre circulation a permis à la CAE de faire des progrès significatifs dans le domaine de l’intégration sociale. Le Kenya, le Rwanda et l’Ouganda ont également facilité le droit d’établissement, le droit de résidence et l’accès au marché du travail pour les citoyens de tous les trois États ». 

Le Protocole n’exclut pas cette situation à « géométrie variable » au sein des communautés économiques régionales. Au contraire, elle apparaît comme une forme de progrès appréciable, susceptible d’amener, à terme, d’autres membres de la communauté économique à s’engager.

En effet, compte tenu de la proximité des pays dans les groupements régionaux et de leur meilleure connaissance mutuelle, je pense que les premiers progrès en matière de libre circulation se produiront, tout d’abord, au sein des groupements des communautés régionales. À terme, des accords sur la circulation des personnes pourront être conclus entre des communautés économiques régionales de même sensibilité - des accords intercommunautaires, pour ainsi dire.

Quels sont les mécanismes ou facteurs susceptibles d’encourager l’adoption du Protocole ?

Il est plus facile de travailler entre pays proches, qui entretiennent déjà des relations étroites et ont généralement une meilleure compréhension les uns des autres. La collaboration avec des pays plus éloignés pourrait être facilitée par l’utilisation de normes communes en matière de documentation, d’échange d’informations et d’accord sur les procédures de traitement des immigrants indésirables, tels que les délinquants. D’autres mécanismes, notamment les programmes d’échanges culturels et autres, visant à promouvoir la compréhension mutuelle, devraient également être fortement soutenus. 

*Union africaine. Rapport sur l’état de l’intégration régionale en Afrique : 4^e réunion semestrielle de coordination entre l’Union africaine, les communautés économiques régionales et les mécanismes régionaux. 17 juillet 2022, Lusaka, Zambie

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Alan Hirsch dirige le Programme de recherche sur la gouvernance des migrations du New South Institute ; il est professeur émérite de politique et pratique du développement à la Nelson Mandela School of Public Governance de l’Université du Cap et Chercheur associé à la School of Oriental and African Studies de l’Université de Londres.