La circulation des personnes dans le cadre de la ZLECAf : Une condition de réussite

Interview d’un invité : Trudi Hartzenberg

Directrice exécutive, Trade Law Centre (TRALAC)

La ZLECAf est une entreprise très ambitieuse. Dans quels domaines les négociations ont-elles été les plus difficiles ? 

La ZLECAf est en effet une entreprise ambitieuse, et l’intégration de partenaires de niveaux différents, tout comme la problématique de la pauvreté, la rend encore plus complexe. L’Afrique compte 33 des 46 pays les moins avancés du monde, et un tiers des pays africains sont enclavés. 

Comme on peut s’y attendre, les questions relatives aux concessions tarifaires et aux règles d’origine s’avèrent les éléments les plus difficiles à finaliser. Ces deux instruments de politique commerciale peuvent être utilisés pour atteindre des objectifs de développement industriel (et agricole). En outre, les droits de douane sont une source de recettes budgétaires. Ce point revêt un caractère particulièrement important pour les pays les moins avancés, qui disposent d’une assiette fiscale modeste et de possibilités limitées pour diversifier les recettes budgétaires.

Heureusement, plusieurs initiatives complémentaires sont en cours de développement. Il s’agit notamment de la Facilité d’ajustement de la ZLECAf, soutenue par Afreximbank. Cette facilité vise à atténuer les coûts d’ajustement élevés associés à l’ouverture des marchés nationaux à la concurrence dans le secteur des importations au titre de l’Accord de la ZLECAf.

La ZLECAf bénéficie d’un fort soutien politique de haut niveau, et la plupart des États membres ont ratifié l’Accord de la ZLECAf. Cet Accord contribuera-t-il à améliorer l’accès au marché des commerçants sur le terrain ?

La ZLECAf a en effet bénéficié d’un soutien de haut niveau dès le départ - depuis janvier 2012 - date à laquelle les chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine ont convenu d’instaurer le libre-échange sur le continent. Sans ce soutien, la ZLECAf n’aurait pas pu arriver au stade actuel. Cependant, les véritables concessions doivent être faites avant que les négociateurs commerciaux de chaque pays se réunissent pour entamer les négociations, car c’est à ce moment-là que l’on rentre dans une nouvelle phase de difficultés.

Nous savons désormais que l’élimination des barrières non tarifaires - processus douaniers et passages frontaliers inefficaces, lourde documentation exigée de la part des négociants, processus de conformité mal coordonnés entre les différents organismes - réduirait considérablement les coûts de transaction du commerce transfrontalier. En effet, il ressort des études qu’une telle mesure serait plus efficace pour faciliter le commerce que l’éradication des droits de douane. Nous savons également que la facilitation des échanges au sein de l’Afrique aurait un effet multiplicateur : elle réduirait également les coûts des échanges avec les partenaires mondiaux et rendrait les producteurs et les négociants africains plus compétitifs.

Alors c’est oui, la ZLECAf améliorera l’accès au marché pour les commerçants sur le terrain. Mais le soutien de haut niveau à la ratification ne suffit pas. Nous avons également besoin d’un soutien pour les négociations.

L’accès préférentiel au marché est-il suffisant pour stimuler le commerce transfrontalier ? Quel rôle joue le commerce de services, l’efficacité des passages frontaliers, la simplification des procédures d’importation et d’exportation ? Et comment tous ces aspects sont-ils pris en compte par la ZLECAf ? 

La ZLECAf revêt une grande importance pour la relance du commerce intra-africain. Il importe tout autant de renforcer et de diversifier la capacité de production de l’Afrique. Ce faisant, nous pourrons transformer le profil du commerce intra-africain ainsi que du commerce de l’Afrique avec ses partenaires commerciaux dans le monde, lequel reste dominé par les exportations de produits de base.

Cette question est devenue encore plus sensible depuis la pandémie de COVID-19. Nous savons que nous devons nous attendre à d’autres crises, dont certaines seront certainement liées au climat. Pour y faire face, nous devons développer et diversifier notre capacité de production. C’est pourquoi nous saluons le lancement de « la ZLECAf comme cadre pour l’industrialisation de l’Afrique ».

Le cadre pour l’industrialisation doit intégrer le rôle des micro, petites, moyennes et entreprises (MPME), qui constituent la forme prédominante des entreprises sur le continent. Trop souvent, les MPME ont du mal à accéder aux financements, aux compétences et aux autres formes de soutien dont elles ont besoin pour développer leur capacité de production. Certains obstacles au commerce transfrontalier ont un impact disproportionné sur les petits commerçants, dont la plupart sont des femmes. Ces commerçants sont confrontés non seulement à de lourdes procédures frontalières, mais aussi au harcèlement. Pourtant, ces petits commerçants contribuent directement aux moyens de subsistance et à la sécurité alimentaire. 

La fourniture fiable et à des prix compétitifs de services aux producteurs tels que les financements, les transports et les communications est essentielle au développement des PME. Ces services sont également indispensables à l’essor du commerce transfrontalier. L’Agenda du commerce de services de la ZLECAf les inclut dans le secteur des services prioritaires. Les déplacements transfrontaliers de personnes peuvent s’avérer nécessaires pour offrir ou pour consommer ces services. Bien souvent, ce type de déplacement est régi par des réglementations nationales exigeant la délivrance de visas ou de permis de travail. Il s’agit là d’un exemple du lien entre l’Agenda du commerce de services et l’Agenda d’ouverture sur les visas, question traitée dans le présent rapport.

Le régime commercial simplifié de la ZLECAf peut résoudre ces problèmes. Ledit régime est toujours en cours de négociation : il faudra veiller à n’exclure personne.

Quelle est l’importance de la libre circulation des personnes pour le commerce transfrontalier des biens et des services ? Ces questions sont-elles abordées lors des négociations autour de la ZLECAf ? 

La circulation des personnes est essentielle à l’intégration régionale, aux relations commerciales transfrontalières, à la fourniture ou à la consommation transfrontalière de services spécifiques, ainsi qu’à des secteurs tels que le tourisme. 

Les discussions sur le commerce de services abordent certains aspects qui lient l’Accord de la ZLECAf et la libre circulation des personnes. Il s’agit, par exemple, des réglementations nationales qui régissent les mouvements transfrontaliers des personnes à diverses fins. Les lois sur l’immigration de chaque pays fixent, par exemple, les conditions dans lesquelles les ressortissants étrangers peuvent entrer sur le territoire d’un pays pour consommer ou fournir des services spécifiques. Ces questions font l’objet de négociations (sur la base de la demande et de l’offre) et nécessitent des concessions et des engagements au titre de la ZLECAf. 

Par exemple, la circulation transfrontalière des personnes est nécessaire pour la mise à disposition de services touristiques dans d’autres territoires. Par ailleurs, nous assistons à la naissance de marchés de services régionaux de soins de santé et d’éducation. Les mouvements transfrontaliers liés à ces services nécessitent généralement la délivrance de visas et de permis d’études ou autres, par le pays d’accueil. Ces obligations sont inscrites dans les réglementations nationales et reflétées dans les accords visant à autoriser les mouvements transfrontaliers, conclus lors des négociations sur le commerce de services.

Avoir une présence commerciale dans un territoire étranger relève de l’investissement direct étranger. Les réglementations régissant l’établissement, par exemple, d’une succursale d’une banque commerciale, peuvent autoriser la délivrance de permis de travail aux cadres supérieurs de la banque pour la création de la succursale. Ces permis sont généralement délivrés pour une période déterminée. Les négociations sur le commerce de services couvrent également la présence temporaire, dans un pays étranger, de fournisseurs de services comme des juristes ou des ingénieurs, pour leur permettre de fournir ces services. Là encore, les modalités et conditions sont incluses dans la réglementation nationale du pays d’accueil. 

Les négociations sur le commerce de services portent sur les demandes et les offres de concessions visant à permettre ces mouvements transfrontaliers et cette présence temporaire pour fournir des services. Dans ce contexte, l’Agenda du commerce de services de la ZLECAf peut contribuer à remédier à certaines pénuries de compétences sur le continent. 

Le déplacement des personnes reste une question sensible, qui suscite des inquiétudes quant à l’intégrité des frontières, la sûreté et la sécurité, et l’accès aux opportunités d’emploi. Il n’est pas surprenant que l’Agenda du commerce de services de la ZLECAf soit toujours en cours de négociation. Dans ce contexte, la mise en œuvre de la ZLECAf mérite également une attention particulière. La coopération entre les services des douanes, de normalisation, de l’immigration et des autres agences frontalières est essentielle pour garantir l’intégrité des frontières, mais aussi pour faciliter les mouvements transfrontaliers. 

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Trudi Hartzenberg est la Directrice exécutive de TRALAC. Elle siège au Comité consultatif des présidents de l’OMC et est membre du Comité des politiques de développement du Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC).